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    【成果簡介】大城市的新“土客”關系
    發布時間:2019/3/13 10:59:43    點擊量:237
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        大規模快速的城市化進程引發了跨越城鄉和區域的人口遷移大潮,對中國基于戶籍的屬地化管理和公共資源配置帶來了巨大的挑戰,也引發了外來人口權益保護和地方戶籍利益之間的新“土客”之爭。其背后的制度根源是長期以戶籍管理人口的體制所積淀形成的福利壁壘,但本質上是中國城鄉和區域間長期以來的巨大社會經濟差距使得人口的地域流動本身暗含著對優勢區域的優質機會和資源的爭奪和追逐,然而在地區間差距短期內難以“抹平”而人口長期大規模和單向流動的態勢下,作為“人口流入地”的大城市不得不直面和需要解決“土客”群體間的利益協調和資源再配置的問題。

        隨著近年來中國區域分割體制的強化,大城市(尤其是經濟發達地區的特大城市和超大城市)成為問題的焦點和改革的瓶頸。一方面,不斷增長的城市人口規模和有限的城市公共資源供給之間的矛盾在短期內不斷顯化、激化,威脅到城市社會的和諧穩定和可持續發展;另一方面,在發展主義理念的驅動下,大城市戶籍門檻居高不下,戶藉的價值實際上被日益凸顯,成為進行人口分類與管理、控制人口規模、吸引城市“所需”人才的政策工具,這與市場化、城市化運動對人口自由流動的需求以及“公民平權”的改革理想背道而馳。

        大城市作為擁有巨大的產業和就業吸引力、同時集聚本國優質公共服務資源的主要人口流入地,既要擔負起國家新型城鎮化戰略所提出的常住人口市民化和公共服務均等化的任務和要求,也要在市場化大潮下不斷謀求自身作為大城市的發展效率和城市競爭力。在這個過程中,人口的自由遷徙是極其重要的一環。要建立現代社會治理體系,移民在流入地城市的居住、就業、納稅、公共服務享受等方面的“幾位一體”是非常重要的,這無論是對于中國統一大市場的建立、城鄉和區域間的協調發展和優勢互補,還是對于大城市自身防范與化解社會風險、維護城市社會的公平正義和不同社會群體之間的和諧穩定、促進城市的可持續發展動力和提升城市競爭力,都具有極其重要的意義。

    利益之爭

        把大城市的新“土客”沖突看成是一種外來人口所得到的正是本地市民所失去的具有零和博弈意味的利益之爭,具有相當的片面性。城市資源的總量并不是一個恒定的概念,外來人口在流入地城市的就業和生活,會通過生產和消費的渠道創造新的財富,增加城市資源的供給總量;從長遠看,這不是一個簡單的如何分蛋糕的問題,而是一個發展視角下如何做大蛋糕的問題,要改變零和游戲的狹隘觀念。
        對于反移民輿論和情緒中通常所出現的關于外來人口占用資源的問題,可以有如下幾個解答的方向:(1)外來人口的一部分資源消耗是建立在他們自己支出基礎上而實現的資源占用,是一種公平的市場交換;(2)另一部分公共資源的占用,確實需要政府增加資源的供給,但必須注意到大城市的公共服務供給具有顯著的規模經濟效應;(3)還存在一個公共支出的結構性問題,通過調整公共支出的結構(比如在社會穩定、發展經濟和民生改善等不同維度上進行適度的調整),可以進一步增加公共服務的有效供給。(4)通過中央向地方的財政轉移支付,可以在一定程度上實現資源與人口流動的相互匹配,比如流動兒童的教育支出問題。
        總的來說,新“土客”矛盾的根源是大城市不斷涌入的人口與短期內無法快速改善的城市公共資源供給的矛盾,解決路徑應該也只有通過經濟的發展和供給側的改革來實現,地方政府是第一責任主體,這是解決新“土客”沖突的方向和目標,而“控人”的目標在大城市巨大的就業機會面前注定是收效甚微的。

    制度層面的反思

        要充分反思大城市現行的精英主義的地方性制度。以“積分制”為對策的精英選擇制度將大城市相對有限的資源按專業技能、教育程度、地方性貢獻等指標進行等級化配置,加強了外來人口人群間的區隔和選擇效應,增加了使“土客”沖突進一步演化為階層沖突的社會風險,不利于社會群際間的和諧和穩定。另一方面,精英選擇制度將大城市大量存在的低技能外來勞動力排斥在城市公共服務體系之外,導致他們對流入地城市嚴重缺乏歸屬感,流動性強、短期行為明顯,最終將影響到其主要就業領域--服務業的整體質量,可能導致服務業勞動力供給短缺、勞動力成本和服務價格上升,進而導致城市生活成本上升和城市活力下降的不良后果,從長遠看,是有損城市發展效率的。以上可能都是精英選擇制度的非政策預期后果。因此,無論是從社會公平還是從經濟效率來看,這種排斥自由開放市場的行政干預下的精英化取向的制度安排,都到了該好好反思和改進的時候。必須認識到,公共服務的提供應該遵循兩條基本原則:一是權利和義務對等的原則,包括低技能勞動力在內的所有外來人口的勞動付出、消費納稅都是他們共享城市公共資源的充分依據;二是公共服務的提供應該向低收入群體傾斜,使得公共服務的提供能夠縮小社會福利差距從而緩解大城市的收入不平等。

    沖突與共識

        大城市作為人口持續流入的地方,不可避免地形成了一個具有多樣性的社會,不同利益敏感和情感關切的人群,在對待移民問題和外來人口政策的態度上,可能因為各自不同的戶籍、階層、族群、代際等身份,而較難在一些公共政策問題上達成共識。這導致社會被分割成了一個個關注自己的小群體,與公民對話的需要產生了沖突,形成了公共性的困境。
        對策建議是,要反思身份政治的狹隘性,注重不斷培育和啟蒙全體城市居民的公共意識。要在社會上形成一個認識,社會不同群體之間需要換位思考、相互妥協、充分協商,超越個體身份的狹隘性和局限性思維,將城市作為一個整體來考慮,只有這樣,才能實現科學、理性、公正、有利于全體公民社會福址的公共政策,從而實現公共利益的最大化和長期的、全局的城市發展效率。


        課題組在中國城市化的特定情境下,檢驗和拓展了反移民態度的幾大模型,比如自我利益模型、經典偏見模型、分層信仰模型和群體地位模型等;其中,個人主義思維和結構思維兩種視角、移民和階級之間的關系(或者說戶籍和階層交叉的視角),對于理解中國大城市的移民接納和族群關系有重要價值。
        課題組研究的一些結論,比如對市民權權利實質的剖析、對外來人口不同職業類群的分類評估、對公共服務不同權益領域開放時間門檻的量化研究,對于反思和修正現行的居住證積分制度、探索化解大城市“土客”沖突的現實路徑,具有重要的參考價值。對于外來人口地域認同和群體認同的研究,有助于分析現行外來人口政策對社會群際關系的影響。對于本地人得失心態的研究,對于厘清政府責任、促進開放包容的社會心態和建設和諧的族群關系都有重要意義。




    課題類別:上海市社科規劃青年課題
    課題編號:2013BSH005
    課題名稱:新“土客”關系中的權利沖突和化解途徑研究
    最終成果:《大城市的新“土客”關系研究》(專著) 社會科學文獻出版社,2019年
    負 責 人:康嵐  上海社會科學院



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