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    《推進農村民主管理制度改革和創新的建議》
    發布時間:2013/3/23 12:28:24    點擊量:19136
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    主 要 觀 點

        ·傳統制度理念尚未根本轉變,村民理性民主意識匱乏,制度創新存在體制性障礙,村級黨支部定位不清晰,村委會自治功能發揮不足,農村社會組織發展滯后,都是現有民主管理制度難以回避的結構性難題。
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        ·長期居住于城市的農民工、尤其是第二代農民工子女、“征地農民”、農民企業家等,農民身份發生變化,對于農村民主管理的認識也發生了變化。各級政府對此還沒有做好足夠的心理和制度準備。

        ·充分發揮政府主導功能,加強農村民主管理人才隊伍建設,進一步理順農村民主管理機制,發揮村委會鄉村自治功能,強化外部監督,建立第三方評估機制,破解高度城市化地區農村民主管理制度的難題。


    主 要 內 容

        由上海社會科學院當代中國政治研究中心主任劉杰研究員承擔的《農村民主管理制度改革、創新研究》,是上海市哲學社會科學“十一五”規劃2009年系列課題《加快推進農村改革發展系列研究》的子課題,現已形成同名研究成果。該成果剖析了當前農村民主管理制度改革存在的結構性難題及原因,并對此提出了有關對策和建議。

        一、農村民主管理制度創新的結構性難題

        近年來,隨著農村經濟的進一步發展和社會結構的日趨多元化,農民的民主意識和利益訴求不斷增強,現有的民主管理制度對農村民主建設的不適應性日益凸現,面臨著諸多難以回避的結構性難題:

        1、傳統的制度理念尚未根本轉變。農村民主管理制度設計的著眼點仍然是“管理”而非“民主”,重心仍然是服務于經濟發展而非基層群眾自治,政府部門主導制度安排,直接介入民主管理的現象十分普遍,來自于農村基層的制度創新動力不足。

        2、村民的理性民主意識相對匱乏。由于農村的分散性和家族傳統等因素的影響,農村居民與城市居民的民主意識相比,相對薄弱,自發產生的民主意識常常是感性的和相對片面的,在實踐中容易受到異化。

        3、制度創新存在體制性障礙。農村的民主管理制度基本都是自上而下統一安排的產物,無論是縣鄉基層政權、村委會,還是村民,都基本處于被安排和服從的地位,自主創新的空間不大。

        4、村級黨支部在民主管理制度中的定位不夠清晰,地位和作用有所弱化。一些地方村委會繞開村支部獨立決定重大事項,導致村支部面臨被逐步邊緣化的趨勢。村支書兼任村主任的方式面臨如何協調上級安排與民主選舉,如何防止“一人擔任”后可能出現的權力監督和制約失效等問題。

        5、村委會自治功能發揮不足,自治性和行政性界限模糊。村委會在運作中常常異化為縣鄉政府行政管理的延伸手臂,承擔著大量政府賦予的行政性事務,從而極大地限制了其作為民主管理制度創新主體的時間和空間。

        6、農村社會組織的發展相對滯后,難以發揮協同推進民主管理制度創新的功能。與城市相比,農村地區社會組織的發育明顯更為緩慢,少量的社會組織僅集中在科技服務、農產品流通等農業生產和流通領域,在社會生活領域則很少有獨立的社會組織存在。

        二、導致問題產生的制度性根源

        1、農村經濟社會的轉型特征與民主管理需求的動態變遷。近年來我國農村經濟社會發展進入了一個重要的轉型期,這一方面決定了農村民主管理制度改革的過渡性特征,另一方面也凸現了農村居民對改革創新民主管理的強烈需求。因此,農村民主管理制度不可避免地呈現出曲折推進和適應性調整的取向。

        2、基層政府在制度建設中職責和功能發揮的嚴重不足。農村民主管理改革在政府主導下推進,一方面,改革創新民主管理成為維持政府主導的新理由,但由于農村民主管理制度的發展狀況仍然不是各級政府對官員政績的核心考核指標,必然導致外部壓力和內在激勵的雙重不足;另一方面,政府主導農村民主管理改革,必然造成農村對政府的依賴,民主管理存在的制度缺陷被歸因于政府,改革創新民主管理的預期都被寄托于政府,村委會、農村社會組織乃至村民自身應有的創新責任因此受到忽視。

        3、農民的身份認同和多元化群體結構是農村民主管理制度創新障礙的新根源。隨著農村城市化進程的逐步發展和大量農村勞動力進城務工,傳統的農民身份認同發生了巨大變化,長期居住于城市的農民工、尤其是第二代農民工子女越來越難以認同傳統的農民身份,同時,大量城市郊區的農民(即所謂“征地農民”)身份實際上也已經發生了根本變化,加之農民企業家等新興群體的出現,傳統的土地耕作為特征的農民在身份上已發生重大變化,對于農村民主管理的理解和認識也隨之發生著潛移默化的變化。各級政府對此顯然還沒有做好足夠的心理和制度準備,前瞻性部署的缺乏和制度準備還明顯不足。

        三、推進農村民主管理制度改革、創新的思考與建議

        1、政府的主導功能不能簡單弱化。盡管廣大農民是農村民主管理制度改革創新的根本主體,但在當前的現實下,要切實保證農村民主管理體制改革創新的價值導向不發生偏離,繼續發揮政府的主導作用仍然是不可或缺的。換言之,當前農村民主管理制度改革創新的核心環節是政府主導功能的充分發揮,而政府發揮主導作用的關鍵,則是進一步深化政府農村管理體制的改革。

        2、擴大廣泛有序的農村基層民主選舉。這是農村民主管理制度改革創新的重要基礎。不僅包括縣級和鄉鎮一級人大選舉中逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表,擴大農民在縣鄉人大代表中的比例,而且包括村民代表、村民代表會議和村民議事等普遍推行票決制,保障農民享有更多更切實的選舉權利。

        3、努力實現村民自治的制度化、規范化、程序化。進一步完善村務公開和民主議事制度,切實保障農民的知情權、參與權、表達權、監督權,重點是推進村民理財小組、村務公開監督小組等組織工作的規范化,切實落實農村村務公開、民主評議村干部、村委會定期報告工作、村干部離任審計等活動。

        4、進一步理順農村民主管理機制。主要包括四個方面的機制:一是村支部與村委會之間的協調機制,應通過立法或其他制度化的方式明確界定基層黨組織在農村民主管理中的地位和作用;二是鄉鎮政府與村委會之間的指導機制。應逐步弱化村委會的行政職能,強化村委會的規范運作,發揮其鄉村自治功能。關鍵在于減少村委會必要的行政職能,減少對村委會自治范疇內的事務進行干涉,從程序上保障選舉的公正、公平、公開,保障村委會預算和決算受到全體村民的有效監督和制約;三是村委會、村民小組、村民代表會議、村民大會之間的民主管理機制,主要是努力構建起政府主導、村委會執行、社會組織協同、村民積極參與的民主管理新格局;四是農村社會組織的發育機制,政府要給農村社會組織的發育、開展自治活動提供更大的空間,使之成為民主管理制度的積極參與者和理性監督者。

        5、加強農村民主管理人才隊伍建設。應重點加強對基層農村干部和村委會成員的定期培訓和教育,努力提高他們的民主意識和管理水平。要有序引導具有較強民主意識和管理能力的農民工回流,要為大學生村官提供制度化保障。非本土產生的大學生村官存在天然的不穩定趨向,但缺乏有效的制度保障和身份確認,有必要建立健全動態的大學生村官制度,從定位、待遇、編制、任職等各方面加以明確規范,努力為農村的民主管理留住更多的創新人才。

        6、通過教育和宣傳培育農民的理性民主意識。農村民主管理制度的改革和創新很大程度上取決于廣大農民的自主意識和有序民主參與意識。只有隨著廣大農民的民主意識不斷增強,農村民主管理制度的創新才能獲得不竭的動力。要加強對農民的教育和培訓,逐步提高農民的組織化水平。

        7、強化外部監督,建立第三方評估機制。鄉鎮政府不僅要有效監督中央惠農政策的貫徹落實和惠農資金的合理分配使用,而且要加強對集體資產保值增值等重大村級民主管理事務的監督,比如,會計委派制是一項值得推廣的措施。在條件許可的地區,還可以探索建立以社會組織為主體的“第三方”評估機制,定期對村委會落實民主管理制度的情況進行評估。

        8、破解高度城市化地區農村民主管理制度的難題。要實現三方面的突破:一是城市化鄉村的民主管理制度創新。比如,上海目前大量的郊區農村已經被城市化,傳統意義上的村民已經成為實際上的城市居民,他們對民主管理的參與方式和意識已發生巨大變化,相應的制度安排有待加緊完善;二是戶籍人口大量流動或行政區域變化鄉村的民主管理。比如,上海農村有大量人口流動,或因土地征用而導致村級建制不完整,土地規模導致村村合并、土地換保障導致村居并村等,使民主管理在很大程度上難以實現,連村委會選舉也難以按時進行,亟待從制度上加以解決;三是外來人口集中鄉村中“新村民”參與民主管理的權利保障。隨著越來越多的外來務工人員進入郊區鄉鎮,其合法的民主管理權利如果得不到保障,可能對當地社會穩定產生不利影響。因此,必須積極探索,建立和完善靈活的民主管理制度,保障這些特殊群體的合法權利。




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